En cette année anniversaire, le Conseil de la CNSA a souhaité mesurer le chemin parcouru en dressant le bilan de ses préconisations. Il constate à cette occasion combien elles restent, pour la plupart d'entre elles, largement d'actualité.
Le Conseil, initiateur d'une culture commune sur l'aide à l'autonomie
Le Conseil a défini dans ses différents rapports les notions d'autonomie, de compensation, de convergence sans confusion des politiques gérontologiques et du handicap. Il a contribué à préciser le contenu de ce nouveau champ qu'était la compensation pour l'autonomie : une solidarité collective qui réponde à une situation d'atteinte à l'autonomie, et finance les nouvelles charges (« surcoûts ») liées aux besoins d'autonomie. Il s'agit d'un champ qui va au-delà des dépenses de soins et des dépenses de la vie courante.
Cette culture commune est née du dialogue entre les représentants des personnes âgées, des personnes handicapées, des institutions, des Départements et des fédérations gestionnaires qui siègent au Conseil. Ce mode de gouvernance atypique est l'une des forces de la CNSA.
Le Conseil a également permis une transparence accrue sur les politiques menées et sur les moyens engagés. La CNSA réalise chaque année un bilan des créations de places dans les établissements et les services pour personnes âgées et pour personnes handicapées ; elle analyse l'activité des maisons départementales des personnes handicapées ; elle dresse un bilan de la médicalisation des établissements pour personnes âgées dépendantes ; elle fournit des explications sur l'utilisation de ses excédents...Une visibilité précieuse que son Conseil apprécie.
Mais la culture commune née au sein du Conseil et les concepts qu'il a définis ne sont pas encore connus et partagés suffisamment largement. Le Conseil revendique que la société toute entière devienne plus accueillante et accessible à tous, et que le regard porté sur le handicap et sur la perte d'autonomie, encore trop marqué par la crainte ou le déni, évolue. La CNSA peut y contribuer à travers les actions qu'elle conduit en interface avec d'autres politiques publiques.
La solidarité pour l'autonomie, un champ de protection sociale à part entière
La gouvernance des politiques de l'autonomie a pris forme depuis 2006. La mise en place de la CNSA a été concomitante d'une montée en puissance des départements et de la création des agences régionales de santé. L'État et la CNSA ont explicité progressivement leurs rôles respectifs grâce notamment à la deuxième convention d'objectifs et de gestion de la CNSA ; et l'animation par la CNSA du réseau des maisons départementales des personnes handicapées et des agences régionales de santé a concrétisé une nouvelle forme de partenariat entre acteurs nationaux et locaux.
Malgré tout, les organisations sont très différentes d'un département à l'autre et les instruments dont dispose la CNSA pour harmoniser les pratiques de traitement des demandes des usagers restent limités. Le Conseil s'interroge donc sur les moyens de garantir une meilleure égalité de traitement des personnes sur l'ensemble du territoire.
Les politiques d'aide à l'autonomie, financées en majorité par des recettes publiques, ont fait l'objet d'un investissement très important depuis la création de la CNSA, au niveau national et départemental, comme le préconisait le Conseil. Il souligne cependant que l'effort doit être poursuivi face à l'importance des besoins encore à couvrir, et il rappelle son attachement à la sanctuarisation des crédits.
Le secteur de l'aide à l'autonomie se caractérise également par la participation des associations représentatives des personnes à la gouvernance des politiques publiques : cet acquis précieux doit être préservé pour que la co-construction devienne la norme.
Les conseils départementaux pour la citoyenneté et l'autonomie, prévus par le projet de loi d'adaptation de la société au vieillissement, vont dans ce sens. Le Conseil renouvelle ainsi sa volonté affirmée l'an dernier : mieux prendre en compte la parole des personnes en perte d'autonomie.
Le contenu et l'organisation de l'offre d'accompagnement doivent encore évoluer
Le Conseil de la CNSA fixe un cap : proposer à chacun des réponses personnalisées, évolutives, permettant un parcours de vie sans rupture et une vie parmi les autres.
Ceci suppose que, pour dépasser la barrière d'âge de 60 ans, soit mise en place une convergence sans confusion, qu'une évaluation multidimensionnelle des attentes et des besoins de la personne soit réalisée pour toute demande de compensation, et que l'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation de compensation du handicap soient en mesure de couvrir une palette de besoins plus large, en les solvabilisant mieux. Ces recommandations formulées par le Conseil dans ses tous premiers rapports restent encore à concrétiser. L'introduction d'un référentiel d'évaluation multidimensionnel des besoins et de la notion de projet de vie pour les personnes âgées dans le projet de loi d'adaptation de la société au vieillissement constituera une avancée. Dans son bilan, le Conseil constate également que la connaissance des besoins des personnes reste lacunaire et nécessite d'être davantage outillée.
Dès 2008, le Conseil appelait de ses vœux un maintien « à la hauteur des besoins du rythme de création de places et d'emplois, tant à domicile qu'en établissement ». Cette demande reste selon lui d'actualité. Il ajoute que cet effort doit s'accompagner d'une diversification des formes d'accompagnement, et d'un renforcement de l'offre de soutien aux proches aidants.
Le Conseil appelle également dans ses rapports successifs au décloisonnement institutionnel : décloisonnement entre État et Départements (dans le contexte de réforme territoriale, l'articulation entre agences régionales de santé et Départements reste cruciale), décloisonnement entre les secteurs sanitaire, social et médico-social. C'est en conjuguant efficacement leurs compétences autour des personnes et de leurs proches aidants qu'ils pourront proposer un accompagnement global et sans rupture. Le Conseil appelle donc à un engagement volontariste de tous les acteurs concernés pour accompagner les personnes en situation de handicap et en perte d'autonomie de façon cohérente et adaptée, dans l'esprit du projet « Une réponse accompagnée pour tous ». La coordination des politiques de prévention au sein des futures conférences des financeurs, prévues dans le projet de loi d'adaptation de la société au vieillissement, répondra également à une recommandation du Conseil de 2010.
Soumis au vote, ce chapitre prospectif a été approuvé à l'unanimité, les représentants de l'État ne prenant pas part au vote selon l'usage.
L'intégralité du chapitre prospectif est consultable sur le site de la CNSA (rubrique Actualités) :
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